近日，水利部会同国家发展改革委、自然资源部、生态环境部、国务院国资委、国家能源局联合印发了《河湖生态流量管理办法（试行）》（水资管〔2025〕151号，以下简称《办法》）。水利部水资源管理司负责人对此进行了解读。
一、《办法》制定的背景
生态流量是维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用的基本要素，是控制水资源开发强度、复苏河湖生态环境的重要指标。习近平总书记高度重视江河湖泊生态保护治理，深刻指出“河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危”，强调“黄河下游生态流量偏低、一些地方河口湿地萎缩”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。长江保护法、黄河保护法等法律法规对生态流量管控指标确定、生态用水调度及保障等作出制度安排。近日，中办、国办印发《关于全面推进江河保护治理的意见》要求，科学确定河湖生态流量目标，强化生态水量调度与监管。
2018年，国务院机构改革首次明确了水利部“指导河湖生态流量水量管理工作”的职责。水利部党组高度重视，将加强生态流量管理作为复苏河湖生态环境，推动水利高质量发展的重要任务。近年来，水利部相继印发《关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》（水资管〔2020〕67号）、《关于全面开展河湖和已建水利水电工程生态流量确定与保障工作的意见》（水资管〔2024〕313号）等文件，逐步完善政策和技术标准，加快生态流量目标确定，截至目前，已印发171条（个）跨省重点河湖和546条（个）省内重点河湖生态流量目标、完成90个河湖水系343个已建水利水电工程生态流量确定先行先试。通过严格监督管理，推动重点河湖生态流量达标率维持90%以上。
在实际工作中也发现，河湖生态流量确定和保障工作在部门职责、泄放调度、监测预警和监督评估等方面还有待完善，需要进一步明确管理职责与有关要求。2025年6月，水利部联合国家发展改革委、自然资源部、生态环境部、国务院国资委、国家能源局印发实施《办法》，这是深入贯彻习近平生态文明思想，落实水法、长江保护法、黄河保护法的重要举措，对于强化河湖生态流量管理，复苏河湖生态环境，全面推进江河湖泊保护治理具有重要意义。
二、《办法》的总体考虑
《办法》的制定坚持以习近平生态文明思想和习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为指导，全面落实水资源刚性约束制度，锚定以流域为单元构建起上下游贯通一体的生态流量保障体系目标，坚持“生态优先、绿色发展，统筹兼顾、协同推进，因地制宜、科学合理，落实责任、严格监管”，加强部门协同，强化生态流量管控指标确定、泄放与调度、监测与预警、监督评估等全过程管理要求，健全生态流量管理体制机制，切实强化河湖生态流量管理，全面推进江河湖泊生态保护治理，维护河湖健康生命，促进人与自然和谐共生。
三、《办法》在部门职责方面如何规定？
生态流量确定与保障涉及水行政、发展改革、自然资源、生态环境、国有资产监督管理、能源等多个部门。《办法》首次明晰了各有关部门职责，并强化了各级河长湖长的职责和作用，有利于形成部门协同，合力推进生态流量管理工作格局。
一是明确了水行政主管部门的职责与权限。《办法》规定，水利部负责组织全国河流、湖泊生态流量管理工作；各流域管理机构负责组织实施长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河、太湖等大江大河干流、重要支流、重要湖泊以及跨省级行政区河流、湖泊生态流量管理工作，指导其他河流、湖泊生态流量管理工作;省级水行政主管部门负责组织实施本行政区域内河流、湖泊生态流量管理工作。
二是明确了各有关部门的职责。各级生态环境、自然资源等部门依照相关法律法规规定和职责分工，做好河流、湖泊生态流量管控指标确定有关工作；各级水行政、发展改革、自然资源、生态环境、能源等部门依照相关法律法规规定和职责分工，做好水工程生态流量泄放目标确定和保障有关工作；国有资产监督管理机构指导有关国有企业落实相关部门确定的水工程生态流量泄放目标保障措施。
三是强化了各级河长湖长的职责和作用。《办法》规定，各级河长湖长按照党中央、国务院关于全面推行河湖长制的要求，做好河湖生态流量管理有关工作。
四、《办法》对河湖和水工程生态流量管控指标的确定与调整作了哪些规定？
科学确定生态流量管控指标，是保障河湖生态用水的前提。《办法》对河湖和水工程生态流量管控指标的确定和调整作出规定，明确工作程序，主要体现在三个方面。
一是明确了生态流量管控指标确定的原则。《办法》规定，河流、湖泊控制断面生态流量管控指标应统筹流域上下游、左右岸、干支流，综合考虑水资源条件、气候状况、生态环境保护要求，生活生产用水状况等合理确定；水工程生态流量泄放目标应根据河流、湖泊生态流量管理要求和水工程所在河湖水文特征、生态环境保护要求、下游取用水需求等合理确定。
二是明确了河湖生态流量管控指标确定与调整的程序和要求。在管控指标确定方面，《办法》明确大江大河干流、重要支流、重要湖泊以及跨省级行政区河流、湖泊断面生态流量管控指标，由流域管理机构拟定，征求相关单位意见后报水利部。水利部征求生态环境部、自然资源部等部门意见后确定并印发实施。其他江河、湖泊断面生态流量管控指标，省级水行政主管部门组织确定本行政区内河流、湖泊控制断面生态流量管控指标，征求同级生态环境、自然资源等主管部门意见后印发实施。在管控指标调整方面，《办法》规定了可以调整河湖生态流量管控指标的四种情形，明确了调整的有关程序要求。
三是分类明确了水工程生态流量管控指标确定与调整的程序和要求。对于新建、改建和扩建水工程，工程主管部门或建设（运行管理）单位应在项目前期阶段，组织研究并提出水工程生态流量泄放目标，纳入项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告、环境影响评价报告等文件。流域管理机构和县级以上地方水行政主管部门在水资源论证和取水许可管理中，应加强水工程生态流量泄放目标的审查。对于已建水工程，水工程管理单位应按照已批复的相关规划和行政审批文件执行。相关规定不一致且经论证确有调整必要的，应商有关部门按照有关标准规范核定后按程序调整；对尚未确定生态流量泄放目标的已建水工程，根据生态保护需求和实际工作需求，按照有关标准规范确定。
五、《办法》对生态流量泄放调度作了哪些规定？
生态流量泄放调度是保障生态流量的重要条件，《办法》从四个方面作了具体规定。
一是强化水资源调度要求。流域管理机构和省级水行政主管部门应将河湖生态流量管控指标纳入流域水资源调度方案和年度水资源（水量）调度计划，对流域水资源实行统一调度和配置，落实水工程统一联合调度措施。根据实际条件，会同有关部门适时组织开展河湖生态流量保障形势会商与研判，提升生态流量保障程度。
二是保障水工程生态流量泄放调度。水工程管理单位应将生态流量调度纳入日常运行调度规程，制定水工程生态流量保障措施。严格落实年度水资源调度计划、实时调度指令等要求，保障水工程生态流量泄放。对于未将生态流量调度纳入日常运行调度规程的，要按照相关法律法规，责令改正并予以处罚。
三是完善生态流量泄放设施。新建、改建和扩建水工程应在满足工程安全的前提条件下，结合工程总体布置，选择设置合适的生态流量泄放设施，具备条件的优先考虑设置生态流量泄放专用设施。对缺少生态流量泄放设施或泄放设施不满足要求的已建水工程，应在科学论证并保障工程安全的前提下，采取利用或改造泄水、发电引水、过鱼、通航等建筑物或专用建筑物等措施，保障水工程生态流量泄放。
四是规范了水工程生态流量泄放调整的具体情形和要求。《办法》明确了可根据实际情况和需要调整水工程生态流量泄放的八种情形，并分类明确了生态流量泄放调整的程序和要求。
六、《办法》对河湖和水工程生态流量监测有哪些规定，对于监测预警机制的建立作了哪些要求？
《办法》对河湖断面和水工程生态流量监测提出明确要求，对建立健全生态流量预警机制作了进一步细化。
一是建立健全生态流量监测体系。流域管理机构和省级水行政主管部门应依托水文站网，组织建立健全河流、湖泊生态流量监测体系，围绕水库泄放点、河湖重要控制断面等关键位置开展监测，明确监测主体责任。
二是明确水工程生态流量泄放监测的主体责任。水工程管理单位及其主管部门应按有关标准规范开展水工程生态流量泄放监测，保存原始监测记录，对生态流量监测数据的真实性、完整性、准确性负责，不得篡改、伪造。
三是强化水工程监测数据管理要求。《办法》规定，生态流量泄放自动监测监控数据应按照要求传输至流域和省级河湖生态流量管理平台。对暂不具备传输条件的水工程，水工程管理单位应采取人工等方式定期上传生态流量监测信息。
四是建立健全河湖生态流量管理平台。建立健全水利部河湖生态流量管理平台，做好与流域、省级平台贯通衔接，集成数据归集、管理、监控、指挥等功能，并做好与国务院相关部门的数据共享；流域管理机构和省级水行政主管部门应将河流、湖泊控制断面生态流量监测、水工程生态流量泄放等数据信息及时接入水利部生态流量管理平台。
五是建立健全生态流量监测预警机制。流域管理机构和省级水行政主管部门应按职责分工组织建立河流、湖泊和水工程生态流量预警机制，明确预警等级和预警阈值、启动条件、预警方式和发布流程、应对措施。当监测断面流量达到生态流量预警启动条件时，流域管理机构或省级水行政主管部门应利用河湖生态流量管理平台等方式及时发布预警信息，相关责任主体应组织开展会商研判，启动应对措施。
七、《办法》对生态流量监督评估的具体要求有哪些？
《办法》从四个方面对生态流量监督评估作了规定。
一是落实管理责任。流域管理机构和省级水行政主管部门应加强河湖生态流量管理，严格落实生态流量管理责任。重大问题及时提请省级总河长、省级河长湖长协调解决。
二是强化监督管理。流域管理机构和省级水行政主管部门发现河流、湖泊控制断面生态流量不达标、水工程下泄流量不符合泄放要求等情形时，应及时组织开展情况核实，按要求及时通报相关河长湖长、地方水行政主管部门、水工程管理单位或其主管部门，提出限期整改措施并监督实施。
三是加强执法检查。各级水行政主管部门应根据有关法律法规规定，加强生态流量保障情况执法检查，健全执法机制，加大执法力度，依法依规对有关违法行为进行查处。
四是开展保障评估。水利部定期组织开展流域和省级行政区河湖生态流量管理、保障情况评估，将评估结果与国务院有关部门共享。
八、下一步如何贯彻落实《办法》？
一是加强组织领导。指导流域管理机构、地方水行政主管部门按照标准规范和程序要求，全面开展河湖和已建水利水电工程生态流量确定，严格落实泄放调度、监测预警、监督评估等管理措施，切实保障河湖基本生态用水。
二是推进部门协作。加强与发展改革、生态环境、自然资源、国资委、能源等部门的沟通协调，及时研究解决河湖生态流量管理过程中出现的问题，健全生态流量管理体系，凝聚各方共识，形成工作合力。
三是完善技术标准。加快推进河湖生态流量确定与保障规范国家标准编制工作，完善生态流量标准体系。加强生态流量管理领域重大问题研究，强化技术研发，提升生态流量管理水平。
四是强化宣传引导。做好《办法》解读，加大宣传报道力度。加强水资源管理人员培训，提升管理能力和水平。及时总结、提炼形成一批河湖生态流量管理典型案例，加大推广和示范引领。
川公网安备 51010502011215号
